문재인 대통령이 “공공부문 비정규직을 모두 정규직으로 만들겠다”라며 자신의 공약 ‘공공부문 비정규직 제로’ 실행을 선언했다. 정의당을 제외한 야당들은 일제히 비판에 나섰다. 심지어 “산타클로스식 선심성 정책”이라는 말까지 나왔다. 그러나 공공부문 비정규직 제로는, 문 대통령이 비정규 노동자들을 만난 자리에서 불쑥 꺼낸 즉흥적 선심 발언이 아니다. 대선 1호 공약인 ‘공공부문 일자리 81만 개 창출’의 세 가지 방안 중 하나로 대선 운동 기간 내내 수없이 언급했다. 자유한국당은 몰라도, 공공부문 비정규직에 대해 문재인 대통령과 거의 흡사한 대안을 내놓았던 국민의당과 바른정당이 반대할 정책은 아니다.

문재인 대통령은 5월12일 인천국제공항을 방문한 자리에서 비정규직 1만여 명에 대한 정규직 전환을 인천국제공항공사에 요청했다. 인천국제공항공사는 인천공항을 운영하는 공기업이다. 지난 1분기 현재 인천국제공항공사에 소속된 인력은 1438명(임원 6명 포함)에 불과하다. 비정규직인 ‘소속 외 인력’이 훨씬 많다. 모두 6903명인데, 올해 말 제2 터미널이 개통되면 3000여 명이 불어나 1만여 명에 이르게 된다. 소속 외 인력의 절대다수는 신분상 46개 중소 용역업체의 직원이다. 용역업체들이 자기 직원을 인천국제공항의 물류·보안·미화·교통관리 등에 파견하는 형식이다. 파견된 노동자들은 사실상 공사의 업무 지시를 받는다. 공사에 ‘간접적으로 고용되었다’고 하는 이유다.

간접고용된 노동자들은 극심한 고용 불안에 시달린다. 3년 단위로 용역업체가 교체되기 때문이다. 그러니 경력도 인정받지 못한다. “14년 일해도 신입사원”이라고 항의할 정도다. 2016년 기준 인천국제공항공사의 정규직 평균 연봉이 8853만원인 반면 간접고용 노동자들의 평균 연봉은 3600만원 정도(계약 기준)이다.

간접고용은 노동자들의 처우를 끌어내리기 마련이다. 원청업체는 보안·미화 등의 업무에 대해 용역업체들을 대상으로 일종의 경매를 붙인다. 그 업무를 조금이라도 더 낮은 비용으로 맡겠다고 해야 ‘낙찰’된다. 낙찰가에 하향 압박이 가해질 수밖에 없다. 계약에 성공한 용역업체는 원청에서 지급받은 낙찰가로 직원들(원청업체에 간접고용되어 일하는) 임금을 주고 관리비를 지출하며 이윤(중간 수수료)도 남겨야 한다. 인천국제공항공사 같은 대규모 공기업에서는 간접고용이 일반화되어 있다. 매년 시행되는 ‘공기업 평가’에서 좋은 점수를 받으려면 노동비용을 최소화해야 하기 때문이다. 노동자들의 복지나 안전관리 등에 따르는 비용도 용역업체에 떠넘길 수 있다. 영세한 용역업체로서는 노동자들에 대한 관리가 부실할 수밖에 없다. 공공부문 비정규직 제로는, 이 같은 간접고용의 폐단을 없애려는 정책이다.

그렇다면 문제는 ‘어떻게 정규직화할 것인가’이다. 공기업 정규직은 한국에서 가장 연봉 수준이 높은 직업군이다. 기본급이 많을 뿐 아니라 다양한 수당과 상여금이 제공된다. 오래 근무할수록 자동으로 보수가 높아진다(연공급). 몇 년 단위로 계약을 갱신해야 하는 비정규직은 근속 연수가 높을 수 없다. 인천공항공사가 간접고용 노동자들을 직접고용하더라도 정규직들의 임금체계를 그대로 적용하기는 힘들다는 이야기다. 노동비용이 엄청나게 상승하기 때문이다. 공기업 경영 실적의 최종 책임자는 국가다. 경영 손실이 발생하는 경우, 궁극에는 세금으로 메워야 한다.

더욱이 문재인 정부는 ‘직무급 임금체계’를 확대해나갈 방침이다. ‘얼마나 어렵고 힘들고 희귀하고 위험한 일을 하느냐(직무 특성)’에 따라 임금수준이 결정되는 시스템이다. ‘정규직이든 비정규직이든 직무에 따라 임금을 받아야 한다’는 ‘동일노동 동일임금’ 원리를 확산해나가겠다는 이야기다. 오래 근무할수록 많은 임금을 받는 연공급제와 대비된다. 지금의 간접고용 노동자와 정규직 노동자의 직무가 다르다면, 정규직화 이후에도 임금체계에서 차등이 불가피할 것으로 보인다. 같은 일을 하는 노동자가 민간 부문에서는 200만원을 받는데 공사 정규직이라는 이유로 400만원을 수령한다면 또 다른 불평등 시비가 벌어질 수 있다.

안철수·유승민 후보도 동의했던 내용 다수

문재인 대통령의 공약 내용과 이 공약에 관여한 이들의 인터뷰 등을 종합해보면, 공공부문 비정규직 제로의 1차 목표는 일자리 안정성이다. 수년 단위로 해고 위기를 겪고, 경력도 인정되지 않는 불이익을 정규직화로 해소하겠다는 것이다. 문 대통령도 인천공항공사에서 만난 노동자들에게 “한꺼번에 다 받아내려고 하진 마시라”고 말한 바 있다.

정규직화는 다음과 같은 얼개로 추진되리라 보인다. 먼저 인천국제공항 운영에 상시·지속적으로 필요하거나 안전·생명에 관련된 직무는 공사 소속 정규직으로 채용될 것이다. 다른 노동자들은, 공사가 설립한 자회사의 정규직으로 고용될 가능성이 크다. 노동계에서 ‘자회사 정규직’이 ‘또 다른 형태의 간접고용’이라는 우려도 나온다. 모기업인 공사가 용역비 후려치기 등으로 자회사를 착취한다면 그렇게 된다. 하지만 자회사 형태는 적어도 간접고용보다 노동자들에게 훨씬 유리하다. 간접고용 시절에 용역업체가 받아가던 중간 수수료를 임금 인상분으로 전환할 수 있다. 자회사는 낮은 입찰가로 경쟁하던 용역업체들과 달리, 모기업으로부터 안정적인 용역비를 지급받을 수 있다. 노동자들은 노동조합 결성을 통해 실권 없는 용역업체가 아니라 실제 사용자와 교섭할 수도 있다.

인천공항공사는 5월15일 ‘정규직화를 위한 태스크포스’를 설치하고 현황 파악에 나섰다. 간접고용 노동자들의 각 직무가 공항 운영 전반에서 어떤 비중을 갖고 어떤 보수가 적정한지부터 평가할 터이다. 앞으로 몇 개월 동안 모든 공기업에서 이런 식으로 실태 조사가 이뤄진 뒤 정규직 전환이 시행되리라 보인다. 물론 자신의 직무가 생각보다 낮게 평가된 노동자들의 반발도 예상된다. 쉽지 않은 작업이다.

문재인 대통령의 공공부문 비정규직 제로 발언이 나온 직후인 5월15일, 자유한국당 정우택 원내대표는 “대통령의 산타클로스식 선심성 말 한마디 이후 집배원, 학교급식 보조원, 간호조무사, 심지어 서울대 비학생 조교까지 수많은 비정규직 노동자들이 우후죽순처럼 들고일어나 우리도 정규직화해달라며 아우성치고 있다”라고 말했다. 이용호 국민의당 정책위의장은 5월19일 열린 중진의원 간담회에서 “공공 일자리는 진짜 일자리가 아니다”라고 주장했다. 같은 날, 바른정당 이종구 정책위의장은 “일자리는 민간에서 나온다는 기본 원칙으로 돌아가달라”고 문재인 정부에 당부했다.

지난 대선 당시 일자리 창출 공약으로 ‘좌파 박멸’을 내건 자유한국당이 공공부문 비정규직 제로에 반발하는 것은 어쩌면 당연한 일이다. 그러나 국민의당과 바른정당은 다르다. 국민의당 안철수 후보는 공공부문의 비정규직 노동자들을 “직무형 정규직으로 전환하자”라고 주장했다. 직무의 강도·난이도·희귀성 등에 임금 수준을 맞추되 고용 안정성을 보장하자는 것이다. 문재인 대통령의 공공부문 비정규직 제로와 사실상 같은 내용이다. 바른정당 유승민 후보도 대기업·공기업 등 경제적 여력을 갖춘 업체는 원칙적으로 상시·지속적 업무에 기간제 노동자를 채용할 수 없게 하자고 주장했다. 즉 업종과 기업 규모별로 간접고용 등 비정규직 수를 제한하겠다고 약속했다. 유 후보의 말처럼 “비정규직 채용 자체를 제한하는” 강력한 정책이다. 그래서 문 대통령의 공공부문 비정규직 제로 정책에 대한 두 당의 반발은 ‘정권 길들이기’ 이외의 것으로 해석하기 힘들다.

공공부문 비정규직 제로는, 문재인 대통령의 공공부문 일자리 81만 개 창출 공약 가운데 세 번째 방안이다. 그 대상자는 30만명이다. 두 번째 방안에서는, 민간 부문의 어린이집이나 요양원 등에서 일하는 ‘돌봄 노동자’ 34만명의 소속을 공공부문으로 전환시키겠다고 했다. 민간이 운영하는 사회서비스 업체들은 이미 중앙정부(임금)와 지자체(시설비)로부터 운영비를 지원받고 있다. 그런데도 민간 업체들의 서비스는 좋은 평가를 받지 못한다. 소속 노동자들의 임금도 매우 낮다. 문 대통령의 방안은 이런 노동자들의 소속을 민간 업체에서 공공부문으로 바꿔 처우와 서비스의 질을 함께 높이자는 것이다.

해당 노동자들의 소속을 공공부문으로 바꾸려면 어떻게 해야 하나? 국가가 그들이 일하는 민간 업체를 인수하면(국공립화) 된다. 부모들이 갈망하는 국공립 어린이집을 대폭 늘리는 조치다. 일자리 정책으로 거론되어왔지만, 사실은 복지정책에 가깝다. 이 부문 종사자들은 이미 국가 예산으로 임금을 받고 있기 때문에 추가 비용 역시 크지 않다. 통계에 따라 조금씩 다르지만 현재 국공립 보육원에 다니는 어린이는 전체의 9~11%다. 이를 30~40%로 높이자는 것이다. OECD 대다수 국가에서 보육원·양로원 같은 돌봄 노동은 공공부문이 주도하고 있다. 

지난 대선 때의 공약을 살펴보면, 이것도 다른 정당들이 반대할 이유가 없다. 홍준표 자유한국당 후보는 ‘임신부터 보육까지 국가가 책임지는 원스톱 육아 서비스’를 내세우며 보육교사 처우를 개선하겠다고 말했다. 국민의당 안철수 후보 역시 국공립 보육원의 영유아 비율을 20% 이상으로 확대할 것을 약속했다. 안 후보는 이를 위해 “국가가 민간·가정 어린이집을 매입하고, 보육교사 처우를 개선하겠다”라고 했다. 바른정당 유승민 후보도 “아이 키우고 싶은 나라를 만들기” 위해 “2022년까지 국공립·법인·직장·공공형 등 공공 보육시설 이용 아동 수를 현재 28%(국공립 외에 법인·직장 등을 포함해 수치가 높다)에서 70%로 대폭 확대하겠다”라고 주장했다.

공공부문 일자리 81만 개 창출 공약의 첫 번째 방안은, 공무원 일자리를 17만 개 늘리는 것이다. 돌봄 노동자 34만명의 소속을 공공부문으로 전환하는 방안(두 번째)과 30만명의 공공부문 비정규직을 정규직화하는 방안(세 번째)은 기존 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 바꾸는 것이다. 반면 공무원 일자리를 17만 개 늘리는 첫 번째 방안은 문자 그대로 ‘신규 일자리 창출’이다. 문재인 정부는 임기 5년 동안 16조7000억원 정도 예산이 투입되리라 추정한다. 늘리겠다는 공무원은 소방관, 경찰관, 복지 공무원, 군 부사관 등으로 인력 부족 때문에 종종 과로사까지 발생하는 부문이다. 재정 투입의 정당성은 충분하다. 다만 공무원 증가 자체에 대한 사회적 반감이 만만치 않다. 공무원 처우가 평균적 고용 여건에 비해 지나치게 후하고 장기적으로 국가 재정에 큰 부담을 안길 수 있다는 우려에는 근거가 없지 않다. 노동시장 개혁 차원에서 공무원 직종에 대한 직무 평가 및 동일노동 동일임금 원칙의 적용이 필요하다는 지적이 나오는 이유다.

1차 목표는 정규직화 통한 ‘일자리 안정성’

정부·여당은 5월29일부터 열리는 임시국회에 공공부문 일자리 81만 개 창출 공약을 실현하기 위한 10조원 규모의 추가경정예산안(추경)을 상정할 계획이다. 정의당을 제외한 자유한국당, 국민의당, 바른정당 등 야 3당이 강력 반발하고 있다. 의석 배분 비율로만 보면, 추경이 통과되지 않을 가능성이 훨씬 크다. 더욱이 국가재정법에 따르면, 추경은 전쟁이나 자연재해, 경기침체, 대량실업 등의 경우에만 편성하게 되어 있다. 물론 현실에서는 빈번히 편성되어왔다. 

야 3당은 ‘일자리는 (공공부문이 아니라) 시장에서 창출되어야 한다’라고 주장한다. 정부의 역할은 그런 시장 여건의 조성으로 제한되어야 한다는 이야기다. 어떻게 보면 ‘정론’이다. 1980년대 이후 정부지출로 경기를 부양하는 재정정책은 일종의 금기로 간주되어왔다. 대안은 친기업(pro-business) 정책, 그러니까 기업이 자유롭게 생산 활동을 펼칠 수 있도록 규제를 완화하면 된다. 정부가 펼 수 있는 정책은 금리를 내려 기업의 금융비용을 줄여주는 정도다(통화정책). 법인세를 내릴 수도 있다(일종의 재정정책이긴 하다). 기업이 규제 완화 및 비용 절감에 힘입어 투자(그 일부는 고용)를 늘리면, 가계소득이 증가하면서 수요 확대로 이어지고, 기업은 다시 사업을 확대하게 된다는 것이다. 이에 따르면, 경기 선순환은 반드시 기업, 즉 ‘공급 측면(경제학 용어에서는 기업이 공급 측면이라고 할 수 있다)’에서 시작되어야 한다.  

공공부문 일자리 81만 개 창출은 이런 통념을 거스르는 공약이다. ‘일자리는 시장에서 창출되어야 한다’라는 ‘정론’에 정면으로 도전한다. 이번 추경 예산 10조원은 거의 전액이 청년실업 문제에 투입되도록 설계되었다. 매우 희귀한 경우다. 지난해에도 구조조정 및 일자리 명목으로 11조원 규모의 추경이 이뤄졌으나 청년실업에는 4000억원 정도가 투입되었을 뿐이다. 문재인 정부는 국가재정을 투입해서라도 일자리를 만들 필요성이 있다고 주장한다.

이런 주장의 근거는 크게 두 가지로 보인다. 하나는 현재의 청년실업이 ‘국가재난’ 혹은 ‘대량실업’에 맞먹는 사태라고 판단했기 때문이다. 통계청에 따르면, 지난 4월의 청년실업률(15~29세)은 11.2%로, 2000년대 들어 최고치다. 다수의 청년들이 장기 실업에 처해 노동 경험을 쌓지 못하면, 장기적으로 국가 전반의 차원에서 노동 숙련도 저하 때문에 성장 잠재력이 떨어진다.

다른 하나는, ‘선순환이 반드시 공급 측면(기업)에서 시작될 필요는 없다’라는 사고방식인 듯하다. ‘일자리는 시장에서 창출되어야 한다’는 매우 고결한 신념이지만, 현실에서는 실현되지 않았다. 기업들은 역사상 최저 수준의 금리에도 투자하지 않는다. 이명박·박근혜 정부는 감세와 규제 완화 등 각종 친기업 정책을 입안했지만, 청년실업은 갈수록 악화되었다. 그렇다면 선순환의 순서를 바꿔보는 것은 어떤가? 공급 측면이 아니라 수요 측면(민간 수요)에 선순환의 마중물을 붓는 것이다. 정부지출을 선도적으로 확대해서 일자리를 늘리는 방법으로 민간 수요를 증대시킨다. 기업은 늘어난 수요에 부응해서 투자(와 고용)를 늘리게 될 수 있다. 문재인 대통령이 수년 전부터 언급해온 이른바 ‘소득 주도 성장론’이다. 물론 ‘소득 주도’가 일시적으로 경기를 부양할 뿐이라는 반론도 있다. 그러나 최근에는 민간 수요의 증대가 기업 측의 기술혁신까지 유도해서 장기적인 생산성 및 잠재성장률 상승에 기여한다는 주장도 나온다.

공공부문 일자리 81만 개 창출의 앞날은 험난할 것이다. 각 이해 당사자들의 요구가 분출하면서, 문재인 정부는 좌우 협공에 시달릴 수 있다. 보수 측은 ‘재정 건전성’으로, 진보 측은 ‘노동 권익’으로 공격할 것이다. 문재인 정부의 열렬 지지자들 가운데 고소득 계층은 노동시장 개혁으로 중단기적인 손실을 겪게 될 수도 있다. 예컨대 공무원 충원은 공무원 처우에 대한 문제 제기로 이어질 것이다. 그러나 공공부문 일자리 개혁은, 더 이상 지속될 수 없을 정도로 불공정성이 만연한 노동시장 개혁의 첫걸음이 될 수 있다. 그 가능성이 5월29일 시작되는 임시국회의 추경 심의에 달려 있다.